□本报记者 朱艳霞 谭乐之

制度落地执行需及时有效推进。

北京师范大学应急管理部-教育部减灾与应急管理研究院教授方伟华日前在接受《中国银行保险报》专访时表示，2016年中国城乡居民住宅地震巨灾保险制度（以下简称“地震巨灾保险制度”）的建立起到了很好的破冰作用，此次国家金融监督管理总局、财政部联合发文进一步完善了巨灾保险制度。不过，仍需明确中央财政支持补贴、确立保费资金绩效考核、赔付资金使用指导意见等问题。具体来看，巨灾保险制度的落地执行需要直面“谁出钱、给多少、怎么花”三大关键问题。

《中国银行保险报》：发展巨灾保险的意义有哪些？巨灾保险在国家应急管理体系建设中能够发挥什么样的作用？

方伟华：巨灾保险的主要作用主要有：一是可以对灾后经济损失进行补偿，降低巨灾对社会经济运行造成的间接影响；二是保险行业通过风险减量服务等可以有效降低全行业、全社会的风险。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，在“完善国家应急管理体系”中提出“发展巨灾保险”的要求。

原国家减灾委员会（现国家防灾减灾救灾委员会）制定的《“十四五”国家综合防灾减灾规划》中，明确提出“建立健全巨灾保险体系，推进完善农业保险、居民住房灾害保险、商业财产保险、火灾公众责任险等制度，充分发挥保险机制作用”的要求。

原银保监会发布制定的《中国保险业标准化“十四五”规划》中，提出“制定巨灾分类和巨灾保险产品规范，推进共保体、政保合作、巨灾债券等巨灾保险机制标准建设，统筹制定巨灾风险责任累积管理和单一标的责任累积管理标准，增强再保险市场机构间的服务水平”，对直保和再保均提出了明确的巨灾保险规范要求。

可以看出，作为针对自然灾害等原因导致的巨大损失而投保的保险形式，巨灾保险在国民经济和社会发展、综合防灾减灾、保险行业发展中都起着重要的作用。

《中国银行保险报》：我国巨灾保险制度取得了哪些进展？应如何完善巨灾保险顶层设计？

方伟华：2008年5月12日发生的汶川大地震，造成8.7万多人死亡或者失踪，以及8940多亿元的直接经济损失，极低的灾后保险赔付与重大的人员伤亡和财产损失形成强烈对比，研究地震保险方案、加快推进巨灾保险体系建设成为各界普遍共识。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》先后提出“建立巨灾保险制度”。此后的几年中，多个省、市陆续开展巨灾保险试点工作。

2016年，原保监会、财政部印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，我国首个巨灾保险制度——地震巨灾保险制度正式建立。近日，国家金融监督管理总局、财政部印发《关于扩大城乡居民住宅巨灾保险保障范围 进一步完善巨灾保险制度的通知》，对加快推动巨灾保险高质量发展具有重要意义。

目前，巨灾保险作为一种重要的社会保障机制得到广泛的响应和认可，但巨灾保险制度建设总体上尚处于初级阶段，覆盖面仍然不足。建议吸收国内试点及国外先进经验，推动国内巨灾保险立法以及产品开发、定价、理赔制度标准化建设，为巨灾保险提供政策基础和制度保障，同时建议各省市政府设立巨灾保险专项财政资金，并建立与巨灾保险回归期匹配的长周期考核评价机制。

《中国银行保险报》：如何推动巨灾保险制度更好地落地执行？

方伟华：我国巨灾保险制度要想持续向好发展，首先要解决“谁买单”的问题。

根据《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，地震造成的城乡居民住宅损失，由投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金、财政支持等构成分担主体，且损失分担按序进行，投保人承担第一层损失，财政支持承担第五层损失。

在地震巨灾保险制度里，中央政府和地方政府责任划分的模糊性使中央财政在地方巨灾保险试点中的作用发挥还有待提升。目前已有的省市巨灾保险，都是当地政府根据自身的经济能力、灾害风险程度，自行设定保障水平，并决定是否购买巨灾保险。在此过程中，相关中央部门主要是发挥政策引导、技术指导的作用，各省市的巨灾保险项目普遍缺乏来自中央财政资金的补贴支持。

缺少中央财政资金补贴，意味着地震巨灾保险制度试点产品难以大范围推广。例如，地震巨灾保险制度在其具体产品设计上，由于与我国的自然灾害管理体制的特点并不完全吻合，保险覆盖面仍然较低。另外，由于地震巨灾发生的低频性，纯商业化的保险方案导致居民参保意愿低。

因此，政府财政资金应是巨灾保费的主要来源，由于巨灾保险产品的公共物品特性，没有中央和地方政府的保费补贴机制，巨灾保险制度很难实现广覆盖和可持续发展。

《中国银行保险报》：对于完善巨灾保险制度，您还有哪些建议？

方伟华：明确了谁给钱、给多少，还不足以解决巨灾保险制度所面临的问题——巨灾保险赔款怎么花？

巨灾保险资金的支出，旨在解决灾害应急救助、灾后恢复重建等所需资金不足造成的资金流动性问题，将刚性的年度预算资金支出转换为概率性的灾后大量资金供给上，解决刚性预算和弹性支出之间的矛盾。但是从现实情况看，政府对于这种保险资金支出的合理性、合规性审计缺乏制度安排及技术指导。

例如，在没有出现大灾的年份，政府财政资金的预算绩效难以体现。由于巨灾风险的复杂性与灾害发生的不确定性，一旦政府购买大额的巨灾保险项目却无灾发生时，政府财政将面临绩效考核审计中的困境，导致部分政府部门在利用巨灾保险工具上缺乏积极性。

从保险企业来看，巨灾保险绩效管理制度也存在不合理性。例如，保险企业对于具体人员的年度考核，除了保险规模之外，保险盈利水平是绩效考核的重要因素。由于巨灾风险的年度变率大，设计基于年度的考核机制非常不合理，具体开展巨灾保险产品设计、承保和理赔的人员均存在一定程度的考核顾虑，这就会导致设计某个具体区域的保险产品时，会根据保费大小人为设定保额，使得当地保障水平非常低。

从灾后资金使用看，如何执行巨灾保险赔款，特别是如何根据相关业务部门的职能对资金进行划分，资金如何在灾后应急救助、生产恢复、房屋和基础设施等恢复重建中发挥作用，需要地方政府制定配套的赔付资金使用办法。

因此，中央政府除了需要加大投入外，还需要相关部门在保费绩效评估、赔付资金使用等方面推出技术性的指导意见。这笔钱该怎么用？用在哪？这些问题还需要反复论证。