□庹国柱

2024年中央一号文件发布，这是全国人民的大事，更是农业战线的头等大事。中央一号文件对乡村振兴战略强力推进，也推动着与农业风险保障密切相关的农业保险发展，表明了在新的一年里中央的政策导向和新着力点。

2024年中央一号文件对农业保险有一整段文字表述：“扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面。鼓励地方发展特色农产品保险。推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔。完善巨灾保险制度。”根据笔者的学习和理解，文件强调了新的政策着力点。

第一，扩大完全成本保险和种植收入保险实施范围

中央一直通过财政等政策从“提标、扩面和增品”三个维度来持续引导和推进农业保险高质量发展。完全成本保险和收入保险是农业保险“提标”的一个重要方面，通过提高保险金额和增加风险保障责任，来调动投保农户的积极性，也确实为农户农业收入的稳定和增加作出保险的贡献，让乡村振兴能无后顾之忧、踏踏实实地向前推进。

1.要为所有农户提供三大粮食作物的完全成本保险

我国政策性农业保险，从“物化成本保险”升级为“完全成本保险”，是2007年以来政策性农业保险发展的一个重要节点。此前，所有政策性农业保险的险种，都实行“低保额、广覆盖”政策，提供保险金额只有亩均收益40%左右的“物化成本保险”，难以解决参保农户灾后恢复再生产的需要。完全成本保险将保险保障水平在“物化成本保险”的基础上大大提高了。如果试验和推行完全成本保险和收入保险是在“提标”，那么逐步扩大成本覆盖面就是一步一个脚印地“扩面”，让普惠政策金融政策惠及更多的农户。这两三年在政府财政预算吃紧条件下，财政拨出专项资金在三大粮食作物的完全成本扩面上着力：2020年开始在6省24个县试点，2021年扩大到13个粮食主产省500个产粮大县，2022年实现主产省826个产粮大县全覆盖。2023年再次扩大到全国所有的产粮大县，约有1000多个产粮大县的农户可以受益。

2022年水稻、小麦和玉米完全成本和种植收入保险的亩均保额分别为1097.27元（河北，1500元/亩；湖南，900元/亩）、931.67元（江苏、河南，1000元/亩；黑龙江，628元/亩）和853.47元（江苏，1000元/亩；河北、四川，800元/亩），是“物化成本保险”保险金额的2-2.5倍。这个保险金额大多省份达到亩收益的80%，受到农户的普遍欢迎。

根据2024年中央一号文件精神，2024年三大粮食作物完全成本要扩大到全国所有省份，惠及所有种植户，不仅仅是为“产粮大县”提供。只要是种植三大作物的农户，都可以投保，“高保障”不再是那些产粮大县的专利。这是加大财政支持力度的一个重要动作，也是所有种植三大粮食作物的农户所盼望的。不仅如此，其他种植养殖业的生产保险，也要逐步开展“完全成本保险”。这也是一个“大动作”。当然，因为标的太多，财政预算有限，不可能一蹴而就，一下子满足所有农户的种植作物和养殖畜禽风险保障水平升级的需求。但是路开出来了，接下去会稳步推进。

2.大豆的完全成本保险要有序扩面

大豆是我国农产品生产的巨大短板。我国一年需要1.1亿吨大豆，每年自己只能生产2000多万吨。2023年我国的产量是2084万吨（国家统计局2023年12月11日发布），而据海关统计，2023年1-11月国内大豆进口粮食9189万吨。从我国的市场来看，国内生产缺口很大。国家的战略和方针很明确，那就是努力提高大豆的自给水平，逐步减少对国际市场的依赖。为了鼓励适宜地区农户种植大豆，国家采取了增加大豆种植直补等措施，提高大豆保险金额，充分保障种植大豆农户的风险补偿水平也是一项重要措施。

要进一步扩大大豆完全成本保险的范围。根据2024年中央一号文件精神，大豆完全成本保险要“有序扩面”。财政和农业主管部门也会根据该精神作出扩面的规划和保险补贴资金的安排。

3.收入保险也要积极推进

收入保险近几年试点也在积极进行。因为收入保险比较特殊和复杂，保险产品开发方向和主体、产品精算定价方法和模型、经营和操作管理模式等问题尚在探讨和摸索之中。近几年试点的表现差异比较大，有的试点效果尚可，有的出现亏损。因此，各地各公司对于收入保险的试点都比较谨慎。笔者认为，在法律依据等问题没有很好解决之前，收入保险在我国不可能像完全成本保险般快速和大规模推行。应该加强收入保险试点的经验总结和研讨，以便获得更多的中国经验，创造出有特色的中国模式，为普遍和稳步推广奠定基础。

第二，鼓励地方发展特色农产品保险

中央财政支持的农业保险有17类、20多种农林牧生产标的，但地方特色的农业保险产品无论标的和险种数量巨大，包括蔬菜、瓜果、淡水和海水养殖产品，牛羊鸡鸭等养殖保险产品，都是不同地区的农业主导产业或产品，对当地的农业产业发展、农村经济的繁荣和农户增收有重要意义。这也是当地乡村振兴的重要抓手。所以，2024年中央一号文件再次强调“鼓励地方发展特色农产品保险”有很强的针对性和导向性。

当然，地方发展特色农产品保险瓶颈还是钱的问题，不少省份财政预算比较紧，有实际困难。2024年中央一号文件的指示有两方面含义：第一，各省虽然有实际困难，但是特色农产品保险不能忽视，还应该一如既往地合理安排财政预算资金，支持做好这一保险业务。第二，中央财政也安排了更多的“以奖代补资金”支持和鼓励各地特色农产品保险发展。

第三，下大气力做好农业保险的承保和理赔

2024年中央一号文件强调“推进农业保险精准投保理赔，做到应赔尽赔”，此系农业保险的经营和管理问题，值得重视。

这些年，我国的农业保险市场规模扩张很快。增长速度很快，但发展质量难以符合政策制定的目标和要求。特别是在承保和理赔这两个最重要的环节上存在的问题还是很多。中央一号文件给农险行业提出了新题目，就是必须要在精准承保和精准理赔上进一步下功夫，坚决做到应赔尽赔，必须让政策性农业保险达到政策的目标。

农业保险要做到精准承保、精准理赔、应赔尽赔，需要解决若干问题。在制度层面，需要进一步规范承保规则和条件，需要政府提供准确信息，并进行费率的差异化分区等，还要对理赔规则进一步细化。在公司层面，要拒绝粗放发展，必须在基础建设方面下功夫，做任何一类业务，都要“一竿子插到底”，必须从农户而不是仅仅从村委会那里获得准确的农户耕地、林地、畜禽和水产养殖等基本数据。同时，在灾害发生后查勘定损时，必须要遵守规则，取得农户理解和认可。对于重大案件一定要由公司、农户和专业技术人员共同组成定损工作组依法依规查勘定损。在地方政府层面，必须依法依规对待和处理承保和理赔问题，不能自定规则，强迫执行。特别是，地方政府要加快农业保险信息平台的建设，尽早实现承保、理赔一县一张图，一省一张图，这些基本信息应该让政府、各经营公司和农户各方都能够共享。有了大家共享的“高速路”，才能把“精准承保、精准理赔”落到实处，才可能真正实现“应赔尽赔”。

第四，完善巨灾保险制度

农业大灾保险制度是与目前广泛推行的政策性农业保险有区别又有联系的制度。二者目的都是为农业农村提供更多的风险保障，减少农业农村的灾害损失对可持续农业生产和正常生活的影响，增加农民的福利。

建立在政策性农业保险基础上的农业大灾保险制度，目前有两类制度或者实施方式：一种是以省、自治区、直辖市为单位，省级、市县级财政出资专门建立一个农业大灾保险制度，建立相应的补偿基金，该基金可以委托保险机构管理和运营。当发生大灾时，用这个基金的辖区内所有受灾农户的财产损失和人身伤亡给予适当补偿。补偿之后的结余也都进入该基金滚存积累。另一种是由省（或市、县）政府为主体购买保险机构的农业大灾保险。发生农业大灾后，市县政府用保险公司赔付资金，安排救灾，并给受灾农户的财产损失和人身伤亡适当补偿。建立农业大灾保险制度，目标是在现行农业保险保障水平普遍还不高、纳入政策性农业保险的标的还比较有限的条件下，提高农业生产的风险补偿标准，扩大风险责任，增加风险补偿标的，尽最大可能提升农户的整体风险补偿水平。

例如，湖南省的农业大灾保险就是前一类。该省以省一级政府财政资金为主，建立了农业大灾风险保障制度。从2017年开始就根据财政部的意见建立起本省农业大灾保险制度，省内有意愿的市县，以市县政府为单位参加保险，对参保市县的农户提供洪涝等大灾损失后的补偿，对于农作物、饲养畜禽，都在农业保险补偿基础上，增加一块补偿（例如，一亩作物最多可以补偿200元），而且将农房、人身意外伤害等风险责任也纳入该制度，发生灾害损失导致农房全损时，每户可以获得20万元的损失补偿，有人员在灾害中死亡，不管是本地人还是从这里过路的人，都可以得到规定的死亡补偿。广东省近几年实行的就是第二种制度，由各市自行购买农业大灾保险，发生合同约定的灾害损失，市县政府可以将保险公司的赔款用来救灾，并补偿农户财产和人身伤害的一定损失。

中央一号文件提出“完善巨灾保险制度”，就是提倡各地因地制宜地建立和发展这种制度，并使其不断完善，对于因地制宜地有效提高农业农村的风险保障水平，促进农业产业发展和农村社会稳定，保障农户的收益，稳步有效推进乡村振兴都有重要意义。

（作者系首都经济贸易大学保险系教授、农村保险研究所所长）