超大特大城市在房地产行业中占有重要比重，激活超大特大城市的房地产市场对于稳定全国市场具有战略意义。本轮激励政策有望以超大特大城市为核心，加强打造以超大特大城市为首的核心都市圈，从而开启全新的城镇化进程。

□涂力磊

近期多项政策文件都围绕超大特大城市展开，从中央层面到部委层面均反复提及。超大特大城市在房地产行业中占有重要比重，激活超大特大城市的房地产市场对于稳定全国市场具有战略意义。笔者认为，本轮政策有望以超大特大城市为核心，加强打造以超大特大城市为首的核心都市圈，从而开启全新的城镇化进程。

根据住房和城乡建设部于2022年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》，全国共有超大城市8个，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉；特大城市包含杭州、东莞、西安、郑州等11个城市。

从近3年大致统计情况看，以上超大特大城市过去3年房地产行业投资额占全国比重大致在30%-35%；销售金额占比大致在21%-27%。

放开户籍制度，推动城镇化发展

8月3日，公安部召开新闻发布会，发布公安机关服务保障高质量发展26条措施，其中包括推进以人为核心的新型城镇化，调整优化超大、特大城市落户政策，完善特大城市积分落户政策等。

具体层面，公安部提出推动各地全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的Ⅰ型大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

同时，公安部也提出探索户籍准入同城化、试点实施灵活落户政策。支持具备条件的都市圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认。对农村籍大学生、科技人才、退伍军人因实际居住、就业创业等申请落户的，可以迁入原籍地或就业创业地，助力城乡融合发展。

笔者认为以上措施旨在进一步加快城镇化、市民化进程，推动超大特大城市的发展。持续推动人口要素流入超大特大城市、盘活存量土地资源是顶层设计中解放生产力的核心。

加速推动人口向超大特大城市集中，释放大城市发展红利

笔者认为通过加大人口转移和集中，将继续释放超大特大城市红利，同时逐步改善目前房地产的结构性矛盾。在发展过程中，我们认为此前存在两大资源错配：

一是为拉动和平衡区域经济发展，中小城市城市建设用地指标多，超大特大城市城市建设用地指标少。

二是中小城市因为用地指标富余，因此呈现出区域土地财政依赖的特征；超大特大城市城市建设用地指标紧张，因此更大程度向工业用地倾斜，期待吸引更大有效投资。以上因素造成大城市住宅用地紧张，人地矛盾现象明显，进而形成房价问题。

为进一步减少以上问题，当前有序放开落户，扩大人口进一步向超大特大城市集中成为后阶段趋势。以上政策要求地方降低对土地财政的依赖度，促进了中小城市人口向大城市集中的趋势。另外，也将是进一步发挥大城市集约化优势，提升劳动创造力，保障后续高质量发展的前提。

根据2022年原银保监会、中国人民银行发布的《关于加强新市民金融服务工作的通知》，目前新市民约有3亿人。以上成分人口主要是指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满3年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等。

笔者认为，将新市民群体从中小城市向超大特大城市传导，一方面将加强构建超大特大城市圈，另一方面将推动中小城市人口和资源的平衡。

推动超大特大城市城中村改造，是推动人口向超大特大城市集中的重要配套政策

4月28日召开的中共中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。国务院总理李强7月21日主持召开国务院常务会议，听取当前防汛抗旱工作情况汇报，审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。

城中村改造是一种常见的城市规划发展方式。城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。不同于旧城改造和棚户区改造，普遍意义来讲，城中村的土地使用权性质为集体土地。在拆迁推进后，在土地性质没有发生变更下，不能对集体土地所有制土地进行商品住宅开发。后续大部分改造方向是城市配套设施、研发办公、保障性住房和长租公寓等。

笔者认为，虽然棚改、城市更新和城中村改造会因为拆迁而短期减少城市居民住宅总量，但棚改和城市更新由于开发模式中仍存在商品房，未来或造成更多商品房供给（按目前方式原有土地容积率会提升，从而带来更多供应）。城中村改造由于土地属于集体所有制，不能用于商品房开发，后续多为运营类资产（城市配套、长租等），长期而言不会增加可售商品房源。城中村改造后的运营资产由于土地为集体所有制土地，基准地价较商品房低，将为资产的长期收益能力提供保障。

结合《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》，笔者认为中央已经在着力提升超大特大城市土地承载能力和规模，有助于推动各地方政府加大土地供应，保证城市基础设施投资和产业配套等用地和城市发展速度相匹配。

城中村改造后的运营资产由于土地为集体所有制土地，基准地价存在明显优势，为资产的长期收益能力提供保障。以上开发模式的转变，有利于供需结构的长期平衡，同时也为政府带来更多长期运营类资产。笔者认为，在超大特大城市进行城中村改造所解放的城市集体所有制用地：一方面为推动地方政府从“土地财政”模式转向“产业+股权”模式提供积极稳妥土地来源。另一方面是房地产企业积极探索新模式，从此前简单周转模式向“开发+运营”相结合，获取足够多超大特大城市潜力用地（地价成本具备优势，才可以在当前时点尝试更多进入运营业务，同时也可以探索轻资产服务）。

（作者单位：海通证券研究所）