□罗琰 王艺瑾

2023年中央一号文件提出逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围。实施好大豆完全成本保险和种植收入保险试点。三大粮食作物——稻谷小麦玉米及大豆完全成本保险和种植收入保险与传统农业成本保险相比，不仅覆盖直接物化成本，还增加了对土地成本和人工成本的保障。完全成本保险和种植收入保险在保障国家粮食安全方面发挥着“防火墙”和“安全网”的作用。财政部2021年修订的《中央财政农业保险保费补贴管理办法》，理顺了农业保险管理体制，进一步提高了对农业保险的财政支持力度。近年来，国家层面对农业保险费补贴资金审计情况多次提及，农业保险中挤占挪用、申领不实、骗取套取农保资金等道德风险问题严重影响农业保险高质量发展。

道德风险分析

道德风险与完全成本和种植收入险的全面推广相生相伴。两险的高补贴、高保障以及产粮大县全覆盖的局面，也使得这项保险活动面临的道德风险更为突出。

基层政府道德风险。受绩效考核驱动，基层政府干部可能会产生干涉保险机构业务活动的倾向，如克扣、截留保费财政补贴款；村干部在农户不知情的情况下，以农户个人名义签订保险合同、代缴保费，或者对保险标的进行虚构虚报，虚增种植面积以及对同一区域进行重复投保。受个人利益驱动，一是相关部门不能及时将保险补贴兑付到位，损害农户利益；二是乡镇干部通过与协保员、农技员等相关人员合谋，给违规承保套取财政补贴留下可乘之隙，手续费佣金和协办费作为回扣流入乡镇干部的个人手中；三是由于三大粮食作物及大豆投保时大多以“大户一保单，集体一保单”的形式进行承保，集体保单容易出现基层政府在二次分配时截留部分理赔款的情况。

保险公司道德风险。农业保险具有“两低两高”的特征，即缴费低、保额低、风险高、赔付率高。因此，经营风险较大，盈利困难的性质使得保险公司存在道德风险较为突出。依据现行完全成本保险和种植收入保险补贴政策，多数地区保费近80%是由各级政府进行补贴，保险公司用很低的成本便可套取高额资金。具体表现在：一方面，虚假承保、虚假理赔、虚假退保时有发生。为套取补贴资金，保险公司通过出具虚假保险合同、伪造土地流转合同等手段虚构保额，将虚假材料通过审核，理赔时甚至出现空白的索赔通知书，使得补贴款最终落入保险公司手中。另一方面，定损理赔中，赔款不能及时、足额到户。三大粮食作物及大豆受灾后，保险公司本应根据实地勘测结果，依照科学的定损标准，合理确认损失程度，及时足额地将赔款打到农户账户中。但在实际操作中，部分保险公司为降低成本，完全不实地理赔勘查，对大户和散户区别对待，本属于困难群体的散户赔付率远低于大户赔付率；散户的理赔账户也未经严格审核，出现将村集体负责人或大户自己名下账户作为理赔账户，发生理赔不到户的现象。

农户道德风险。水稻等粮食作物保险标的比较分散，因风险识别评估技术手段限制、投保流程不规范等原因，承保阶段可能出现农户违反保险最大诚信原则、虚报投保面积等事前道德风险。完全成本保险覆盖责任广、保障程度高，既包含种子成本、化肥成本、农药成本、灌溉成本、机耕成本、地膜成本、地租成本等物化成本，还包括人力成本，农户更容易出现事后道德风险。如日常人力成本投入不足，疏于田间经营管理；忽视气候因素影响，氮肥施用不当，预防病虫草鼠害技术粗糙；灾害发生后，不积极采取救灾减损措施，夸大受损程度，少保多赔，甚至故意破坏受灾现场谎报损失面积；认为粮食作物已有足额保障而选择“坐以待毙”，一副“破罐破摔”的心态。

保险审计要点

完全成本保险和种植收入保险涉及财政补贴资金，需要从政府审计及内部审计两个层面开展审计活动。

政府审计层面

政府审计层面落实国家、省、市、县域审计机构定期实施包括完全成本保险和种植收入保险在内的专项审计，开展完全成本保险和种植收入保险政策执行情况审计，执行财政补贴资金跟踪审计，注重两险的经济效益审计。同时，加大对承保机构合规审计力度，监督保险人合规经营。

内部审计层面

内部审计层面可以遵循“由后到前”“先远后近”的审计思路，要从完全成本保险和种植收入保险的事后审计向事前审计、事中审计和事后审计相结合转变，要从理论层面提升到实践层面。具体来讲可以从展业、承保及理赔3个业务流程开展审计活动，防范和化解道德风险。

展业管理审计。审查销售渠道、销售过程、销售费用管理内控制度是否健全，流程是否规范合理；审查是否建立两险展业人员薪酬、考核、档案、品质及失信惩戒等管理制度；调阅展业费用管理规定，检查规定中是否明确展业费用范围、列支与分摊方法，费用是否真实，列支是否规范；调阅公司销售管理、中介业务管理、佣金管理内控制度，检查业务代办费支付是否合规，支付比例是否超过监管机构规定，账务处理是否正确。

承保管理审计。审查投保受理、核保、缮制出单、保单变更内控制度是否健全，内控基础是否扎实有效，内控流程是否规范，内控保证是否合理；审查投保活动是否真实、准确、完整，是否隐瞒、虚构、编造投保信息；审核被保险人对保险标的是否具有保险利益，土地承包经营权证书或土地承包经营租赁合同是否真实；是否按照流程识别、分析、评估、控制承保风险，建立控制程序；风险客户评价体系是否完善，大户、集体户风险评价是否到位；审查核保操作是否规范，核保流程各环节管控是否到位；核保授权是否得当，是否存在越权核保业务。

理赔管理审计。审查报案受理、查勘定损及理算核赔内控制度是否健全，流程是否完整、规范，防范虚构成本等道德风险措施是否到位；核赔是否由总公司或省级分公司集中办理，是否建立了明确的理赔标准，并实施权责明确、分级授权、相互制约、规范操作的理赔管理机制；通融赔付是否合规，虚假及骗赔案件审核是否有效；损失查勘影像资料是否清晰、完整、未经任何修改，查勘报告是否真实并存有查勘原始记录等单证资料；是否明确两险理赔人员的适任条件，定期对理赔人员进行培训，确保理赔人员具有专业操守并勤勉。

（作者单位：南京审计大学金融学院）