□欧阳日辉

数字经济是全球未来的发展方向，数据要素是数字经济深化发展的核心引擎。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，规范各地区各部门设立的区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，构建多层次市场交易体系，推动区域性、行业性数据流通使用。

数据要素市场

数据要素市场的实践早于理论研究。2014-2020年，我国大数据交易平台建设出现第一波热潮。截至2020年，全国有近80家大数据交易平台，其中地方政府牵头或协调建立的平台超过20家。2020年4月9日，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出“加快培育数据要素市场”，国内掀起探索建设数据交易平台建设的第二波热潮。2021年以来，以北京、上海、深圳、湖南等地成立数据交易所为牵引，正在开启新一轮数据要素市场发展2.0时代。我国数据资源规模庞大，但价值潜力还没有充分释放。

中央政府关于数据要素市场的设计主要包括：一是构建算力、算法、数据、应用资源协同的全国一体化大数据中心体系。二是培育发展数据交易平台。培育数据服务商，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，健全数据交易平台报价、询价、竞价和定价机制，探索协议转让、挂牌等多种形式的数据交易模式。三是探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式，在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，探索以数据为核心的产品和服务创新，创新数据交易模式，稳妥探索开展数据资产化服务。

缘起

建设多层次数据要素市场体系，由以下因素决定。

一是数字经济层次性的需要。数字经济构筑了“经济社会、物理世界、数字空间”融合的三重框架结构，需要构建“互联层、数据层、融合层、创新层和转型层”五层构架。在数字经济的五层架构中，都离不开数据要素，数字经济发展对数据要素的需求是多层次的。

二是数据产品多样性的需要。数据有不同来源、数据产品有多种类型、数据服务涉及多个领域，国内外大数据交易平台产品涉及的主要领域有政府、金融、医疗、交通、教育、商业、农业、工业、环保等。

三是数据要素市场化配置的需要。我国数据供给的动力机制尚不完善，政府和社会数据都存在流通活力不足的问题。推进数据要素市场化配置迫切需要从数据要素多元化高质量供给主体、多元化市场流通方式、多样化的数据开发机制等，构建多层次数据要素市场体系。

四是创新发展数据交易所的需要。当前超过50%的平台年流量低于50笔。新设平台都朝着综合性平台的方向设计。从交易平台布局而言，新平台与旧平台将形成什么样的市场格局，这是新一轮市场建设中必须思考和解决的问题。

内涵

那么，多层次数据要素市场体系包括哪些市场呢？

一是全国性市场与区域性市场。在国家层面统筹数据交易所，有必要建立全国统一的数据要素市场，可以考虑京津冀、长三角、粤港澳和成渝经济圈等重点城市群，组建政策性、全国性的数据交易所。中央鼓励和支持条件具备的地方组建区域性数据交易中心。区域性市场在国家统筹下，形成统一确权、统一目录、统一规则、统一标准、统一安全的“五统一”数据交易规范。

二是场内市场与场外市场。我国各地数据交易机构采用两种最主要的交易模式，首先以企业为主导的数据撮合交易模式，又被称为“数据集市”，以交易粗加工的原始数据为主，也称为直接交易模式；其次政府主导的数据增值服务模式，买卖双方交易经过加工之后的定制化的数据产品。

三是一级市场与二级市场。数据要素一级市场是数据的开发市场，负责公共数据和社会数据采集、存储、开发、登记等；二级市场是数据要素的交易市场，负责定价、交易和清结算等。两级数据市场不是割裂在不同的物理场所，而是纳入数据交易平台统一管理。

四是综合市场与专业市场。目前，我国数据交易机构大多是综合性市场，随着企业对数据要素的需求呈现精细化、专业化和个性化发展，垂直型的专业性数据要素市场也会很有市场需求。金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，可以率先探索建立专业市场。

五是数据要素跨境市场。北京、上海、海南、雄安新区等试点地区，正在负责推进探索跨境数据流动分类监管模式，开展数据跨境传输安全管理试点。

路径

多层次数据市场有助于完善要素市场化配置体制机制，主要有以下路径：

一是建设多层次数据要素市场。首先中央有关部门谋划建立3-5个全国性交易中心，但不宜操之过急，应充分论证和精心规划。其次重组原有的数据交易所，吸收大型互联网公司、大型IT厂商、垂直数据服务商、金融机构等主体参与，建设区域性数据市场。再次新批设的数据交易机构，不应受企业所有制的约束，鼓励和支持平台企业牵头组建。最后已有的平台类数据交易机构应向场内市场和专业市场方向发展。

二是管理多层次数据要素市场。完善统一开放的数据要素市场治理体系，强化中央与地方统筹协调工作机制，建设“全国一盘棋”数据要素市场体系。建议首先成立国家发改委主管的数据要素市场管理机构，建立发改、网信、工信、公安、商务、人民银行、证监会、市场监管等部门参与的数据要素市场建设联席会议制度，统筹全国所有的数据要素市场建设。其次全国性交易所由国务院负责审批，省级政府和大数据管理局负责地方交易所的审批和监管。最后中央政府对地方大数据管理局实行垂直管理，业务运行脱离同级政府的行政管理框架。

三是构建多层次数据要素市场的生态。数据流通交易生态是全链条的长链，建议首先完善和统一数据资源标准、确权互认机制、登记和托管机制、交易规则和监管规则，实现数据交易领域的“书同文”“车同轨”。其次探索建立数据中介服务体系，着力发展数据加工体系、数据托管体系和数据经纪体系，加速数据与经济活动融合和数据的场景化利用。最后加快推动政府、科研、交通、医疗、电力等数据，以及互联网平台、大数据公司、跨国机构等社会数据进入交易市场。

四是打造金融支持数据要素市场发展的体系。从推动数据要素市场与金融市场协同发展的角度建议，首先关注和探索数据银行和数据信托等金融新业态。其次探索金融业支持数据要素市场建设的路径，提供支付结算、信贷保险、证券期货、信用评级等金融服务。最后加强金融市场与数据要素市场的联通互动，支持数据要素在金融领域的金融产品和服务创新。

建设多层次数据要素市场，有利于促进我国数字经济发展。多层次数据要素市场的发展与建设，需要遵循“理论突破—顶层设计—示范试点—迭代发展”的螺旋式发展路径，通过制度创新和技术创新双轮驱动、跨界融合研究与理论实践结合、顶层设计与基层探索有机结合，打造中国要素市场的“中国方案”。

（作者系中央财经大学中国互联网经济研究院副院长）