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深化绿色金融地方立法

来源:中国银行保险报时间:2022-09-01 09:52

□朱源 姚荣

我国是较早系统性推动绿色金融体系建设的国家之一。自2016年中国人民银行等七部门发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》(银发〔2016〕228号)(以下简称《指导意见》)以来,我国绿色金融理论体系不断完善,类型和范围不断扩展,创新实践不断推出。作为绿色金融的顶层政策文件,《指导意见》属于行政规范性文件,缺乏法律强制力,而在《环境保护法》《商业银行法》等法律法规中,还缺乏相关规定。作为形式灵活、操作短平快且能因地制宜的地方立法,适合补充绿色金融立法领域的空白,推动绿色金融立法的创新、探索和实践。《立法法》(2015年修正)为绿色金融地方立法提供了依据。

近年来,我国陆续通过三部绿色金融地方性法规,分别是《深圳经济特区绿色金融条例》(深圳市人大常委会2020年通过,2021年施行,以下简称《深圳条例》)、《湖州市绿色金融促进条例》(湖州市人大常委会2021通过,浙江省人大常委会2021年批准,2022年施行,以下简称《湖州条例》)和《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》(上海市人大常委会2022年通过并施行,以下简称《浦东规定》)。绿色金融地方性法规紧紧跟踪最新发展趋势,在绿色金融的范围、类型、支持举措、法律责任等方面进行了多方面创新,为绿色金融法律法规体系构建提供了有益经验。

地方立法创新绿色金融发展举措

绿色金融是为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用等经济活动所提供的金融服务,主要分为两方面:一是指绿色金融应支持发挥生态环境效益的项目,例如气候投融资、生物多样性金融以及支持高碳项目绿色转型的“转型金融”等。这类项目一般来说周期较长、利润率较低、投资回报不明显,需要绿色金融给予支持。另一方面,绿色金融应要求受支持的项目采取有效措施,规避或减轻对生态环境的负面影响,优化项目的绿色投资建设及运营管理水平。总的来看,三部地方性法规在创新绿色金融发展举措方面,有共同的特点。

一是关注对象从项目扩展到客户。一般来说,金融主要关注拟支持项目的生态环境影响和效益,而随着绿色金融理念的深化,项目投融资主体的生态环境表现也被纳入考量中。因为只有投融资主体具有可靠的环境治理能力,才能保证项目的绿色属性。其中,《深圳条例》提出“投资项目主体环境风险管控能力评价”,《湖州条例》提出从“环境、社会、治理等方面,开展绿色融资主体评价”,《浦东规定》提出“绿色企业评价”,都要求对投融资主体开展绿色评价,并在投融资主体绿色评价的标准、方法、流程和数据库建设进行了各具特色的探索。这也符合《银行业保险业绿色金融指引》提出的“分类管理和动态评估客户的环境、社会和治理风险”的要求。

二是完善绿色投融资评估内容。在一般的环境影响评价基础上,《深圳条例》对项目的环境影响评估,补充了温室气体排放核算、生物多样性和生态系统影响评价以及投资项目的环境效益评价等内容。《湖州条例》提出将“碳排放评价情况纳入项目授信额度、利率定价等管理”,《浦东规定》提出“实现对绿色项目的识别、环境效益的测算”。这些都对绿色投融资评估的内容和范围进行了扩充,尤其是增加了对项目碳排放方面的影响评估,符合支持应对气候变化和管控气候风险等方面的要求。

三是创新支持绿色信贷的举措。绿色信贷是绿色金融最主要的部分。在2016年的《指导意见》中,提出了“按规定申请财政贴息支持、取消不合理收费”等降低成本的措施,《深圳条例》提出了创新绿色信贷品种、降低绿色信贷资金成本、扩大绿色信贷规模等原则性规定。《湖州条例》提出了对绿色信贷在“融资额度、利率定价”等方面的支持,《浦东规定》探索通过“提高绿色信贷不良率容忍度等方式”支持绿色信贷业务。可以看出,绿色信贷的支持举措不断具体和落地,一方面通过提高绿色信贷在成本收益方面的竞争力,另一方面探索提高对不良绿色信贷项目的容忍度,从正反两方面支持绿色信贷业务发展。

四是管控生态环境风险与支持生态环境保护并重。2016年的《指导意见》主要关注金融支持项目的生态环境风险评估和管控,而在三部地方性法规中,补充了对具有正面生态环境效益项目的支持。例如《湖州条例》提出“鼓励金融机构为重点排放单位节能降碳提供融资服务,支持其降低碳排放强度”,并根据条例规定出台了《湖州市转型金融支持目录(2022年版)》,为能源、工业等行业的绿色转型提供金融支持。《浦东规定》提出“创新气候投融资产品和业务”“参与生物多样性金融示范项目”“为碳密集型、高环境风险的项目或者市场主体向低碳、零碳排放转型提供金融服务”等,分别对气候投融资、生物多样性金融和转型金融提出了规定。

五是运用立法授权明确法律责任。为有效防范和打击“漂绿”“洗绿”等行为,维护真正的绿色金融活动,除宣传引导之外,还应制定有针对性的惩罚措施。但是,包括通报批评、罚款等在内的行政处罚措施,只能通过法律法规制修订才能实现。其中,《深圳条例》对绿色金融认证和评级机构违反规范性、真实性和准确性等行为,规定了罚款1万-5万元的措施。《湖州条例》规定如果以绿色金融产品名义进行虚假宣传的,由市场监督管理部门依法处理。《浦东规定》对于绿色认证等第三方机构制作、出具有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的文件,给他人造成损失的,规定应依法承担法律责任。

深化绿色金融地方立法的建议

三部地方性法规在绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色信托、绿色基金等众多领域进行了探索,但相关条例的执行情况和实施效果还有待观察。为稳妥推进绿色金融地方立法,及时总结经验,推动我国绿色金融法治和制度化进程,提出如下建议:

一是夯实绿色金融的法律基础。为进一步推动绿色金融发展,可在《民法典》《环境保护法》《人民银行法》《商业银行法》等法律法规的制修订中,适时增补绿色金融相关的原则性规定和可推广适用的成熟条款,以增强绿色金融在上位法中的地位,更好推动绿色金融法制化进程。

二是拓展绿色金融地方立法实践。充分利用《立法法》授权,在绿色金融改革创新示范区、试验区等地方,总结绿色金融的实践和做法,利用地方立法的形式,及时固化相关成果。除了地方性法规,还可运用地方政府规章的形式,开展绿色金融地方立法实践。地方立法应紧跟国内外发展趋势及要求,在应对气候变化、生物多样性保护、转型金融等方面,探索制定更具操作性的条款,以适应经济社会绿色转型发展的迫切需求。

三是适时开展立法后评估。立法后评估是指法律法规实施3-5年后,对法律法规实施情况、存在问题等进行评估,并提出修改完善建议的工作。三部地方性法规可在实施一段时间后,通过网上征询意见、问卷调查、抽样调查、实地调研、座谈会、专家论证等形式,组织开展立法后评估工作,评估法规与相关法律法规和政策的协调性、法规执行情况、实施效果等方面的内容,并根据立法后评估的结果,适时修订完善法规。

(朱源单位:生态环境部对外合作与交流中心;姚荣单位:中国电子信息产业发展研究院)


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