农业保险:守护希望的田野

□记者 张爽 赵修彬

金秋时节,黑龙江省建三江垦区,一望无际的稻田里,一台台现代化的大型收割机轰鸣而过,一株株饱满的水稻正等待颗粒归仓。

改革开放40年来,尤其是党的十八大以来,北大荒,曾经的不毛之地早已成为中华大粮仓,每年调出的粮食可满足1亿多人1年的口粮供应。

从莽莽荒原到万顷良田,在北大荒的史诗式发展中,有一件事我们不能忽略。2005年9月,建三江迎来一家专业农险公司——阳光农险建三江中心支公司正式开始营业。当年即承保种植业保险面积310万亩,实现种植业保费收入2983万元,提供保险保障4.27亿元。

从此,黑土地上的现代化农业就和现代化农险紧紧联系在一起。2006年以来,阳光农险累计承保种植业保险面积1.31亿亩,累计承保81.60万户次,累计支付种植险理赔款27.15亿元,使30.63万户农户受益。

2018年国庆节前夕,习近平总书记在黑龙江农垦建三江管理局考察调研时说,衷心希望农业进一步搞上去,衷心希望像建三江七星农场这样的地方,国有农场的现代化农业能够搞得更好、改革能搞得更好。

这是对农业发展提出的要求,也是对农业保险提出的挑战。


烟农正在采摘烟叶。


保险公司工作人员向果农了解枸杞生长情况。

让中国农业勇往直前

改革开放40年来,伴随着农业强国的建设,作为化解农业生产经营风险的农业保险制度也在探索中成长壮大,为现代农业的发展保驾护航。数据显示,在恢复农业保险业务的1982年,赔款支出为22万元,到2017年这一数字增长到366亿元。特别是在确立政策性农业保险制度的近十年来,农业保险的潜力和活力被极大释放出来, 2007年,全国农险的简单赔付率是63%,受益农户是451.21万户次;2017年,全国农险的简单赔付率为76%,受益农户5388万户次。提供农业保险服务的保险机构从2006年的5家增长到2017年的31家。

改革开放40年也是市场机制和市场化建设的40年,农业保险产品蕴含的市场化因子,为农业市场化发展提供了支持,在很多领域和一定程度上解决了政府通过行政手段和措施难以解决的问题。与大灾后“计划式”的政府救济相比,农业保险的再分配功能,不仅放大了财政资金的使用效力,而且使受灾农户的再生产得以及时恢复。近两年来,农产品收入保险越来越受到关注,随着农产品定价机制改革的步伐,收入保险将逐步成为农业保险的主导产品,向农户提供全面从自然风险到市场风险的全面保障,让开放中的中国农业更具有国际竞争力。

农险保费收入(1982-2017)

数据来源:庹国柱《我国农业保险发展概述》、中国银保监会。记者 张爽/整理

从商业险种到农业政策

如果一直保持商业属性,那么农业保险的地位和影响力将难以与今天同日而语。

当1982年国内农业保险业务恢复试验时,它只是中国人民保险公司一项普通的财产险业务。1986年专门经营兵团范围内农牧保险的“新疆生产建设兵团农牧业保险公司”(现在的中华联合财产保险公司)成立,经营农险业务的公司从一家发展至两家。这个数字一直保持到了2003年。

2004年,中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度,选择部分产品和部分地区率先试点”。随后,安信农险、安华农险、阳光农险等3家不同经营模式的专业性农业保险公司获得批设。同时,依靠地方政府支持,多个省份开展了保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的试点工作。

直到2007年,中央财政增加预算科目“农业保险保费补贴”,对关系国计民生的农畜产品生产保险,给予比例不低的保费补贴,把这部分农业保险变成“政府支持的农业保险”。就是说,从2007年起,虽然还是由商业保险公司经营的农业保险,实现了从普通财产险业务到国家农业政策重要组成部分的华丽转身。


东北民猪养殖合作社采用纯天然散养的方式饲养东北民猪,到年底可以出栏1000多头。

从这一年开始,在政府支持下,接受各级政府财政补贴的农业保险项目由最初的5种作物扩展到数十种作物、5种牲畜和两类森林,从最初的6个省份扩大到全国所有省、自治区、直辖市推出的农业保险产品也有几百个。目前,仅中央财政补贴的保险品种已经扩大到包括粮、棉、油料作物、生猪、奶牛等19类。随着我国农业现代化发展和城市化速度的加快,农业保险的政策效应也在急剧扩大,它在农业发展、农村发展和农民福利甚至国民福利政策体系中的作用不断显现出来。

1995年诞生的我国《保险法》第149条就早早指出了农业保险的特殊性,“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。2012年11月,我国第一部《农业保险条例》诞生,开启了建立独特的农业保险法律制度的旅程。根据《农业保险条例》,其后4年中,财政部、原保监会先后出台了一系列部门规章和其他监管规则,初步勾画出农业保险的法律制度规则体系。


农户李树相为家里近百头滩羊都买了保险。


山花烂漫小杂粮加工厂的贺虎平对农民进行种植技术指导。

农险的创新与探索

近40年来,无论是纯粹的商业保险业务还是政策性险种,商业保险公司在农业保险领域的创新和探索从未止步。

尽管当时中央不止在一个文件中表示,农业保险应先办理比较容易的牲畜保险,然而在高涨的试验热情下,中国人保于上世纪80年代初开办的农业保险种类曾达到100多个,并与相关政府部门合作进行了中国农业保险史上一次大规模的制度创新,出现了多种农业保险经营模式。

几十年过去了,在众多保险经营机构的共同努力下,农业保险得到了充分发展,其产品从最传统的承保多种灾害责任的成本保险起步,逐步向更深层次和更广范围扩展。数据显示,目前我国农业保险市场规模已居亚洲第一、全球第二。三大口粮作物平均承保覆盖率超过70%,承保农作物品种超过210种,覆盖农、林、牧、渔业的各个方面。2017年,农业保险提供风险保障2.8万亿元,承保农作物21亿亩。在保险责任方面,逐步将干旱、洪水、风灾、地震等大灾巨灾以及发生流行病时的政府捕杀等责任纳入保障范围。

商业保险公司在农险科技领域的探索和投入,更是赋予曾经简单传统的农业保险更加现代化的气息。影像资料与地理信息的电子化、智能化采集让手写保单成为历史; “风险地图”将农险相关风险因素的历史分布以地图形式展现出来,为风险管控提供重要参考;无人机、卫星遥感、人工智能深度学习技术,对地块、农作物种类和面积进行远程智能识别,改变了种植业传统验标和查勘模式;一家一户的承保理赔模式被区域性的气象指数和产量保险产品替代,自动理赔一触即发……科技的应用不仅提高了农险业务的效率,也降低了企业的经营成本。

曾几何时,让大型保险公司都“避之不及”的赔钱业务,已然成为众多财产保险公司甚至整个金融领域踊跃进入的市场,银行机构、担保机构和期货市场都纷纷参与农业保险这座“富矿”的开发,为农村金融体制改革作出了贡献。“保险+信贷”,改善了农村信用环境,进一步提高了农户的信贷地位。近几年,不少保险公司都推出了“小额信用贷款保险”产品,由保险公司和财政部门或有关担保机构共担融资风险,开创了以保险产品为纽带,保险公司、政府和银行共同解决农户融资难题的新机制。“保险+期货”,不仅为农业保险的创新发展,也为国家农产品定价机制改革提供了新的服务领域和机会。保险机构开始试验的“险资直投”,更进一步为农户的融资成本降低和资金融通便利作出了初步贡献。保险机构还联手其他金融机构配合政府部门,在国家的扶贫攻坚战略中也显示出独特的功能和作用。

面向未来,农业保险要继续不断适应农业现代化的脚步,提高保险保障水平,提高保障密度。满足农民和农业现代化的需要,满足国家食物安全的需要,满足保障14亿人饭碗安全的需要,是农业保险发展道路上唯一的选择。

(感谢首都经贸大学教授庹国柱对本文提供的史料支持)

记者 史方舟/摄

 

相关链接

中央一号文件与农业保险(2007年-2018年)

2007年

(三)建立农业风险防范机制。要加强自然灾害和重大动植物病虫害预测预报和预警应急体系建设,提高农业防灾减灾能力。积极发展农业保险,按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则,建立完善农业保险体系。扩大农业政策性保险试点范围,各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴,完善农业巨灾风险转移分摊机制,探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。

2008年

(二)认真总结各地开展政策性农业保险试点的经验和做法,稳步扩大试点范围,科学确定补贴品种。全面落实对粮食、油料、生猪和奶牛生产的各项扶持政策,加大对生产大县的奖励补助,逐步形成稳定规范的制度。根据保障农产品供给和调动农民积极性的需要,统筹研究重要农产品的补贴政策。强农惠农政策要向重点产区倾斜,向提高生产能力倾斜。继续对重点地区、重点粮食品种实行最低收购价政策。

(五)加快农村金融体制改革和创新。加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作。加大农业发展银行支持“三农”的力度。推进农业银行改革。继续深化农村信用社改革,加大支持力度,完善治理结构,维护和保持县级联社的独立法人地位。邮政储蓄银行要通过多种方式积极扩大涉农业务范围。积极培育小额信贷组织,鼓励发展信用贷款和联保贷款。通过批发或转贷等方式,解决部分农村信用社及新型农村金融机构资金来源不足的问题。加快落实县域内银行业金融机构将一定比例新增存款投放当地的政策。推进农村担保方式创新,扩大有效抵押品范围,探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。制定符合农村信贷业务特点的监管制度。加强财税、货币政策的协调和支持,引导各类金融机构到农村开展业务。完善政策性农业保险经营机制和发展模式。建立健全农业再保险体系,逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。

2009年

4.增强农村金融服务能力。抓紧制定鼓励县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法,建立独立考核机制。在加强监管、防范风险的前提下,加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农村为主的地区性中小银行。鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务,大力发展小额信贷和微型金融服务,农村微小型金融组织可通过多种方式从金融机构融入资金。积极扩大农村消费信贷市场。依法开展权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权等抵押贷款和应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款。抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴、政策性金融对农业中长期信贷支持、农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法。放宽金融机构对涉农贷款的呆账核销条件。加快发展政策性农业保险,扩大试点范围、增加险种,加大中央财政对中西部地区保费补贴力度,加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制,鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务。探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。

9.加强农产品进出口调控。健全高效灵活的农产品进出口调控机制,协调内外贸易,密切政府、协会、企业之间的沟通磋商。扩大农产品出口信用保险承保范围,探索出口信用保险与农业保险、出口信贷相结合的风险防范机制。对劳动密集型和技术密集型农产品出口实行优惠信贷政策。培育农业跨国经营企业。按照世界贸易组织规则,健全外商经营农产品和农资准入制度,明确外资并购境内涉农企业安全审查范围和程序,建立联席会议制度。

2010年

3.提高农村金融服务质量和水平。加强财税政策与农村金融政策的有效衔接,引导更多信贷资金投向“三农”,切实解决农村融资难问题。落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策。进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策。加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节支持力度,拓展农业发展银行支农领域,大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务。农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构都要进一步增加涉农信贷投放。积极推广农村小额信用贷款。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社,有序发展小额贷款组织,引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法,确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。针对农业农村特点,创新金融产品和服务方式,搞好农村信用环境建设,加强和改进农村金融监管。建立农业产业发展基金。积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴。发展农村小额保险。健全农业再保险体系,建立财政支持的巨灾风险分散机制。支持符合条件的涉农企业上市。

24.提高农业对外开放水平。支持优势农产品扩大出口,提供出口通关、检验检疫便利和优惠。推进农产品质量可追溯体系建设,支持建设出口基地。推动农产品出口信贷创新,探索建立出口信用保险与农业保险相结合的风险防范机制。积极应对国际贸易壁垒,支持行业协会和龙头企业维护自身权益。充分利用海关特殊监管区域及保税加工物流等措施,发展农产品加工贸易。加强国际农业科技和农业资源开发合作,制定鼓励政策,支持有条件的企业“走出去”。引导外资投向鼓励类产业,提高农业利用外资水平。加强农产品进出口调控,实行灵活高效的农产品进出口政策,建立健全农产品和农用物资进出口监测预警机制,严厉打击农产品走私违法犯罪行为,切实加强进出口农产品质量监督。

2011年——没有

2012年

4.提升农村金融服务水平。加大农村金融政策支持力度,持续增加农村信贷投入,确保银行业金融机构涉农贷款增速高于全部贷款平均增速。完善涉农贷款税收激励政策,健全金融机构县域金融服务考核评价办法,引导县域银行业金融机构强化农村信贷服务。大力推进农村信用体系建设,完善农户信用评价机制。深化农村信用社改革,稳定县(市)农村信用社法人地位。发展多元化农村金融机构,鼓励民间资本进入农村金融服务领域,支持商业银行到中西部地区县域设立村镇银行。有序发展农村资金互助组织,引导农民专业合作社规范开展信用合作。完善符合农村银行业金融机构和业务特点的差别化监管政策,适当提高涉农贷款风险容忍度,实行适度宽松的市场准入、弹性存贷比政策。继续发展农户小额信贷业务,加大对种养大户、农民专业合作社、县域小型微型企业的信贷投放力度。加大对科技型农村企业、科技特派员下乡创业的信贷支持力度,积极探索农业科技专利质押融资业务。支持农业发展银行加大对农业科技的贷款力度。鼓励符合条件的涉农企业开展直接融资,积极发展涉农金融租赁业务。扩大农业保险险种和覆盖面,开展设施农业保费补贴试点,扩大森林保险保费补贴试点范围,扶持发展渔业互助保险,鼓励地方开展优势农产品生产保险。健全农业再保险体系,逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制。

2013年

2.改善农村金融服务。加强国家对农村金融改革发展的扶持和引导,切实加大商业性金融支农力度,充分发挥政策性金融和合作性金融作用,确保持续加大涉农信贷投放。创新金融产品和服务,优先满足农户信贷需求,加大新型生产经营主体信贷支持力度。加强财税杠杆与金融政策的有效配合,落实县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、农户贷款税收优惠、小额担保贷款贴息等政策。稳定县(市)农村信用社法人地位,继续深化农村信用社改革。探索农业银行服务“三农”新模式,强化农业发展银行政策性职能定位,鼓励国家开发银行推动现代农业和新农村建设。支持社会资本参与设立新型农村金融机构。改善农村支付服务条件,畅通支付结算渠道。加强涉农信贷与保险协作配合,创新符合农村特点的抵(质)押担保方式和融资工具,建立多层次、多形式的农业信用担保体系。扩大林权抵押贷款规模,完善林业贷款贴息政策。健全政策性农业保险制度,完善农业保险保费补贴政策,加大对中西部地区、生产大县农业保险保费补贴力度,适当提高部分险种的保费补贴比例。开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点。推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。支持符合条件的农业产业化龙头企业和各类农业相关企业通过多层次资本市场筹集发展资金。

2014年

27.加大农业保险支持力度。提高中央、省级财政对主要粮食作物保险的保费补贴比例,逐步减少或取消产粮大县县级保费补贴,不断提高稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的覆盖面和风险保障水平。鼓励保险机构开展特色优势农产品保险,有条件的地方提供保费补贴,中央财政通过以奖代补等方式予以支持。扩大畜产品及森林保险范围和覆盖区域。鼓励开展多种形式的互助合作保险。规范农业保险大灾风险准备金管理,加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。探索开办涉农金融领域的贷款保证保险和信用保险等业务。

2015年

30.健全“三农”支持保护法律制度。研究制定规范各级政府“三农”事权的法律法规,明确规定中央和地方政府促进农业农村发展的支出责任。健全农业资源环境法律法规,依法推进耕地、水资源、森林草原、湿地滩涂等自然资源的开发保护,制定完善生态补偿和土壤、水、大气等污染防治法律法规。积极推动农村金融立法,明确政策性和商业性金融支农责任,促进新型农村合作金融、农业保险健康发展。加快扶贫开发立法。

2016年

16.完善农业产业链与农民的利益联结机制。促进农业产加销紧密衔接、农村一二三产业深度融合,推进农业产业链整合和价值链提升,让农民共享产业融合发展的增值收益,培育农民增收新模式。支持供销合作社创办领办农民合作社,引领农民参与农村产业融合发展、分享产业链收益。创新发展订单农业,支持农业产业化龙头企业建设稳定的原料生产基地、为农户提供贷款担保和资助订单农户参加农业保险。鼓励发展股份合作,引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社,采取“保底收益+按股分红”等方式,让农户分享加工销售环节收益,建立健全风险防范机制。加强农民合作社示范社建设,支持合作社发展农产品加工流通和直供直销。通过政府与社会资本合作、贴息、设立基金等方式,带动社会资本投向农村新产业新业态。实施农村产业融合发展试点示范工程。财政支农资金使用要与建立农民分享产业链利益机制相联系。巩固和完善“合同帮农”机制,为农民和涉农企业提供法律咨询、合同示范文本、纠纷调处等服务。

25.完善农业保险制度。把农业保险作为支持农业的重要手段,扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平。积极开发适应新型农业经营主体需求的保险品种。探索开展重要农产品目标价格保险,以及收入保险、天气指数保险试点。支持地方发展特色优势农产品保险、渔业保险、设施农业保险。完善森林保险制度。探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制。积极探索农业保险保单质押贷款和农户信用保证保险。稳步扩大“保险+期货”试点。鼓励和支持保险资金开展支农融资业务创新试点。进一步完善农业保险大灾风险分散机制。

2017年

29.加快农村金融创新。强化激励约束机制,确保“三农”贷款投放持续增长。支持金融机构增加县域网点,适当下放县域分支机构业务审批权限。对涉农业务较多的金融机构,进一步完善差别化考核办法。落实涉农贷款增量奖励政策。支持农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等农村中小金融机构立足县域,加大服务“三农”力度,健全内部控制和风险管理制度。规范发展农村资金互助组织,严格落实监管主体和责任。开展农民合作社内部信用合作试点,鼓励发展农业互助保险。支持国家开发银行创新信贷投放方式。完善农业发展银行风险补偿机制和资本金补充制度,加大对粮食多元市场主体入市收购的信贷支持力度。深化农业银行三农金融事业部改革,对达标县域机构执行优惠的存款准备金率。加快完善邮储银行三农金融事业部运作机制,研究给予相关优惠政策。抓紧研究制定农村信用社省联社改革方案。优化村镇银行设立模式,提高县市覆盖面。鼓励金融机构积极利用互联网技术,为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务。推进信用户、信用村、信用乡镇创建。支持金融机构开展适合新型农业经营主体的订单融资和应收账款融资业务。深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点,探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务。加快农村各类资源资产权属认定,推动部门确权信息与银行业金融机构联网共享。持续推进农业保险扩面、增品、提标,开发满足新型农业经营主体需求的保险产品,采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险。鼓励地方多渠道筹集资金,支持扩大农产品价格指数保险试点。探索建立农产品收入保险制度。支持符合条件的涉农企业上市融资、发行债券、兼并重组。在健全风险阻断机制前提下,完善财政与金融支农协作模式。鼓励金融机构发行“三农”专项金融债。扩大银行与保险公司合作,发展保证保险贷款产品。深入推进农产品期货、期权市场建设,积极引导涉农企业利用期货、期权管理市场风险,稳步扩大“保险+期货”试点。严厉打击农村非法集资和金融诈骗。积极推动农村金融立法。

2018年

(四)完善农业支持保护制度。以提升农业质量效益和竞争力为目标,强化绿色生态导向,创新完善政策工具和手段,扩大“绿箱”政策的实施范围和规模,加快建立新型农业支持保护政策体系。深化农产品收储制度和价格形成机制改革,加快培育多元市场购销主体,改革完善中央储备粮管理体制。通过完善拍卖机制、定向销售、包干销售等,加快消化政策性粮食库存。落实和完善对农民直接补贴制度,提高补贴效能。健全粮食主产区利益补偿机制。探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点,加快建立多层次农业保险体系。

(本报实习记者 谭乐之/整理)