养老三大支柱失衡亟待解决

中国人口老龄化状况日益明显。资料显示，到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。

养老改革初期，确定了将过去养老金全部由国家负担转变为“国家、企业、个人三方共同负担”的原则，但多年来，三大支柱的养老结构一直处于失衡状态。作为第二支柱的企业年金、第三支柱的商业养老险发育严重滞后，人们对第一支柱的依赖性越来越大，甚至成为绝大多数城镇居民唯一养老来源。

空账缺口

中国社会科学院于2012年12月17日发布的《中国养老金发展报告2012》显示，2011年养老金记账额达到24859亿元，全国14个地区养老金亏空700多亿元，而养老金个人账户空账达到22156亿元。这个数字可谓惊人，它意味着国内个人账户空账额继2007年突破万亿元大关后，现在突破2万亿元。

事实上，养老金个人账户缺口是一个老问题，数年间不断引起争议。争议在持续，缺口也越来越大，如何弥补2.2万亿元的巨大缺口成为当务之急。

所谓养老金空账，也称为养老金缺口，主要是指目前养老金存在的一种特殊现象——对应每个个人养老金账户的钱没有做实，有很多个人虽然已缴纳了相当的金额，但其账户实际上是空的。

中国产业经济调研中心特邀研究员余丰慧指出，养老金个人账户空账主要有两大原因：一是很多以前退休的人员没有缴费、没有参保，退休后却享受养老金待遇，钱从何来？当时在职职工的个人缴费被部分拿去为退休者发放养老金，从而使得在职职工个人账户出现空账。二是近年来国家连续以每年10%左右的幅度提高养老金，使得国家财政只能优先为退休者发放养老金，而无法在短期内解决空账问题。

据记者了解，在上世纪80年代，为适应经济体制改革的需要，国家开始对城镇养老保险制度进行改革，经过10多年探索，于1997年正式确立了以社会统筹和个人账户相结合为特征的混合型养老保险模式。这一模式中，社会统筹部分为企业职工工资总额的20%，由企业缴费形成；个人账户部分为个人缴费工资的11%，其中企业负担3%，个人负担8%。2005年，新推出的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”。

行业人士连兴华认为，空账问题的产生有着深刻的历史背景。我国的基本养老保险是在已经存在近3000万名离退休人员的背景下开始进行改革的，在职职工既要为上一代养老付出代价，又要为自己将来养老进行积累。在这样的双重负担之下，养老账户实行个人的完全积累已经不可能，只能实行部分积累。换一句话说，就是以改变现收现付制的代际赡养关系，来提高自我保障能力，度过因人口老龄化造成的支付危机。

如何解决空账

有业内专家表示，虽然养老金个人账户空账运行，但并不影响目前养老金的发放。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受采访时就表示，个人账户空账与养老金亏空不是一回事，它影响的是未来，即未来老龄化带来的制度支付能力和下一代人的缴费压力。

中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧也持此观点，认为多数个人账户只是一个名义账户，等到人们退休时，政府会按照社会统筹加个人账户的计算公式来发放退休金。因此，“做实个人账户在当前的社会经济背景下，并不是一个明智的选择。”

但另一方面，经济学家王福重向媒体表示，个人账户属于个人所有，个人有权随时取出和使用；未经账户所有人同意，任何人无权挪用。由于历史原因，目前个人账户被挪用以支付已退休人员养老金的发放，但谁能保证现在的空账在未来能做实？如果将来发生了支付危机，又如何应对？

余丰慧旗帜鲜明地呼吁，我国养老金个人账户缺口，其实是将现有职工缴纳的养老金挪去支付过去未缴养老金退休人员的养老金支出，从而造成现在职工个人账户缺口，而这部分缺口说到底应该由国家财政资金弥补。也就是说，造成个人账户逾2万亿元的养老金缺口是现有缴费职工替国家财政买单了。

作为解决问题的一个关键，业内专家建议两账分管，打破现在“混账管理”的做法，统筹账户与个人账户应分成两本账管理，相互之间不能挤占挪用。连兴华认为，养老金的统筹账户与个人账户不能混淆，统筹账户有3个特征：一是契约性，它具有以国家信用作保证的不同社会群体之间的契约关系；二是共有性，属于全体参保人员共有；三是稳定性，通过再分配的手段，为离退休人员提供稳定的基本养老金。个人账户也有3个特征：一是私有性，只归参保人个人所有，一般不作社会调剂；二是积累性，随着缴费年限的延长，不断滚动增加；三是激励性，个人养老所得的高低差别主要体现在个人账户的积累额上，以激励缴费体现效率。明确了两个账户不同内涵，其功能和作用就不言自明，解决空账的目的性也就明确了。

与延迟退休无关

为缓解养老金空账压力，有人提出延迟退休的设想。此话一出，立即引起社会极大反响。不少学者主张，解决养老金难题与延迟退休没有必然联系。知名学者单士兵就认为，寄希望于通过延迟退休解决养老金空账的问题，这样的做法其实不具备普适性。在目前的企事业单位中，大多数临近退休的人们承载的仍然是相对较为繁重的工作，他们已经为社会辛苦劳作数十年，正需要退休来获得社会为他们提供的合理合法的社会养老保障。而搞所谓的延迟退休，势必损害到这部分群体利益，这也正是反对延迟退休的声音总是多于赞成的基本原因。

数据显示，从养老金的雇主、雇员和国家财政的三大项来源看，我国雇主和雇员缴费都已经居于世界各国偏高水平。我国雇主缴费率为20%，个人缴费率是8%，在全球173个国家或地区中缴费比例位居第13位，不但高于美国、英国，而且高于周边的日本、韩国，同时还高于同为“金砖”国家的俄罗斯、巴西、印度和南非。

与此同时，我国社会保障支出在2011年仅占GDP总量的2.4%，而美国社保支出占GDP比重在16.8%左右，瑞典和芬兰甚至分别达到了35%和38%。这些国家的“社保缴费率”都比中国要低，养老金替代率（退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之比率）却比中国高出许多。

而我国财政资金负担养老金水平如何呢？我国社会保障支出仅占财政支出的12%，远低于发达国家30%-50%的比例。据测算，如果我国财政资金能有30%用于社会保障资金，那么，每年至少增加社保资金2万亿元以上，已经可以解决社会保障资金亏空的大头。

经济合作与发展组织(OECD)预测，2010年-2050年，各国政府在养老金上的投入占GDP的比例将从8.4%升至11.4%。按照这一投入比例测算，我国各级政府财政补贴养老金的数额非常少。

全国社保基金理事会党组书记戴相龙建议，划拨利润制度化，实行分成制，中央企业上缴利润的20%划拨到社保基金。专家认为，此举直接充实社保资金，从广大人民群众的利益来看，不失为解决养老金问题的良策，远比延迟退休的设想要高明。

双轨制并轨不应再拖

今年，由中国社会科学院组织完成的《中国社会保障发展报告》显示，只有17%的人认为养老保险能够完全满足生活需要，认为不能满足的达到39.1%——在这近四成的人群中，普遍认为养老金过少，甚至不能满足生活需要。此外，有36.4%的人感觉养老金双轨制不公平。在目前以双轨制运行的养老保险制度中，养老金最低200元，最高1万元，相差近50倍。

而人民网在今年所作的全国两会调查也显示，98%的网民认为废除企业和机关事业单位退休金双轨制的条件已经成熟。

养老金双轨制，是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，指的是不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的缴费型统筹制度；机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放。

事实上，早在2008年2月，国务院常务会议就已讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5省市先期开展双轨制改革试点，与事业单位分类改革配套推进。但5年过去了，双轨制改革始终是“雷声大，雨点小”。

“养老金双轨制改革不能再拖下去了！”全国人大代表张育彪明确表示，这不仅仅是因为既有的养老制度设计不公平，更是因为如果再拖下去，一方面不仅公众的不满情绪将更加强烈；另一方面，来自既得利益方的阻力以及相应的改革难度、成本势必会越来越大，乃至形成一种积重难返之势。

张育彪提出，养老金双轨制长期以来饱受争议，公务员和相当一部分事业单位人员在职时不用缴纳养老保险，退休后却能领取高于企业人员的养老金，公务员的退休金多数由国家财政支付，这很不公平。

张育彪建议，国家应尽快取消养老金双轨制，整合改革管理体制，以增强社保在实践操作中的公平性与效率性。首先，增加企业职工的养老金，保障企业退休职工的生活水平；其次，同步推进机关事业单位社会保险制度改革，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接。

亟待提高统筹层次

在基本养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险中，最大一部分是基本养老保险。在技术层面上，城镇五项社会保险基金进入资本市场投资运营，不存在什么问题。

“但从制度层面来看，社会保险基金进入资本市场的重要条件之一，是要提高统筹层次。”郑秉文强调，统筹层次不提高，社保基金的投资方式就无法改革。就现实而言，我国现有2000多个社保统筹单位，也就是有2000多个资金池，很难集中管理运营。社会保险基金要投资资本市场，就必须有全新的制度设计，且必须要考虑道德风险。这是制度性改革，应分清近期和远期目标，并区分轻重缓急，逐步解决。过渡期内，也需要制定一些特别办法。

具体来说，一方面，就提高养老保险统筹层次而言，主要障碍在于社会统筹和个人账户相结合的制度中，社会统筹账户与外部社会经济环境的矛盾；另一方面，就投资主体而言，至少应是省一级的投资主体，如果再低，就会过于碎片化。因为即使是同一省份，具体区域的情况也不一样。

世界各国的养老金运营模式大致可分为两类，一类是以欧洲大陆国家为代表的、以商业银行为主导的管理运营模式，另一类是以英美国家为代表的、以信托方式为主导的管理运营模式。郑秉文认为，就现实情况和可行性来说，我国养老金应该走英美模式，只有以资本市场为依托，我国的养老金才有可能做大做活。“在养老金业务方面，商业银行也应该发挥作用，但不宜成为主导。”他说。