□郭祎凝 杨孜越

党的二十大报告提出，“完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》也提出，“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面”。这是对提升我国社会保障水平，推进经济社会高质量发展的重要指示。

第九次全国职工队伍状况调查结果显示，2023年，我国新就业形态劳动者达8400万人。新业态行业工作的高度自主性和灵活性提供了前所未有的便利和自由，也使从业人员普遍面临着较高的职业风险。但是由于缺乏稳定的劳动关系，新业态从业人员无法获得传统的劳动权益保障，其失业风险保障的供需严重不对等。

2021年7月，人社部等八部门共同印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，提出要确保新就业形态劳动者的各项劳动保障权益落到实处。同年，原中国银保监会倡导对新市民较为集中的行业开展保险产品创新。各省市也积极开展相关试点工作，目前，新业态从业人员参保基本医疗和养老保险的渠道已基本清晰，但工伤和失业保险仍处于前期探索阶段，缺乏统一性制度设计。北京、杭州等地调查数据显示，新业态从业人员养老、医疗保险参保率在80%左右，失业保险覆盖率则更低，该数据反映了从业人员缺乏失业保障的普遍性现象。无论是从我国不断完善社会保障制度的发展趋势，还是从劳动者实际需求来看，解决新业态从业人员失业风险困境，设计具有针对性的失业保险制度，都是促进社会平衡发展，提高人民生活质量的必然选择。

新业态从业人员的职业特点

新业态从业人员是指以外卖配送员、网约车司机等为代表的组织型平台企业的从业人员，该群体通过注册使用平台企业的相应软件，在既定规则下为消费者提供劳务。新业态行业与传统行业存在显著差异，因此在设计失业保险制度时应当充分考虑其职业特点。

劳动者身份厘定模糊。新业态从业人员通过注册平台自主接单提供劳务，不与平台企业签订劳动合同。尽管新业态从业人员在事实上付出了劳动，但根据现行劳动关系认定标准和司法实践，其不具备与平台之间的劳动关系，也因此无法被纳入现行的失业保险制度。

薪资水平不稳定。新业态从业人员的劳动收入基本取决于当月完成的“订单”数量，容易受到自身或环境的多种因素干扰，收入波动性强，群体内部收入差距显著。

工作性质灵活、变动频繁。新业态从业人员工作灵活性高，可以自主决定劳动的参与方式、时间、强度、地点等，也可以自由更换工作平台、类型。由于该群体对于是否就业、何时就业拥有完全自主决策权，其道德风险也远高于传统劳动者。

失业风险复杂多样。新业态从业人员面临复杂多样的失业风险，极端天气、公共管制、个人健康等都是失业诱因，不健全的劳动权益保障制度则放大诱因的影响，导致其阶段性或长期性失业。同时，新业态从业人员享有高度自主决策权，平台管理效果有限，其失业责任归因更难判别，道德风险突出。

新业态从业人员失业保险需求分析

第九次全国职工队伍状况调查结果显示，新业态从业人员以男性青壮年为主，平均年龄约38岁，其中56.2%的青年群体个人或家庭有借款或贷款。由此可见，该群体通常是家庭的主要经济来源，承担着较大经济压力，对失业期间的生活保障需求尤为迫切。

失业保险属人原则，打破户籍限制的需求。新业态从业人员多为本地农村进城务工人员和外来流动人口，属人原则可以打破户籍限制，支持跨区域的参保和接续，确保在工作调动或异地迁居时，失业保险关系能够顺利转移和接续，这将极大提升参保积极性，并为失业者提供更有力的再就业支持。

多档缴费水平，实现多层次保障水平的需求。新业态从业人员的收入不稳定且存在显著的群体差异性，失业保险应设置多层次保障机制，允许参保者根据自身收入水平和经济状况自由选择参保档次，实现为低收入群体“兜底”，满足中高收入群体需求，确保参保者都能在其经济承受能力范围内获得失业保障。

灵活申领条件，资格认定贴近实际情况的需求。为维护保险基金的稳定性，现行制度要求申领人满足最低累计缴费期限，待遇水平也与累计缴费年数挂钩，但新业态从业人员职业流动性高，短期失业现象普遍，难以实现长期稳定的累计缴费。缺乏劳动合同的情况导致社保经办机构无法通过传统方式确认参保者的失业状态和原因。失业保险制度应当贴近参保者的实际需求，根据职业特点适当放宽申领条件限制，实行更高效的认定和管理方法。

新业态行业难以沿用现行的失业保险制度

我国现行失业保险制度以1999年国务院发布的《失业保险条例》为依据构建。 2017年公布的《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订意见稿》）从扩大受益人群、提高保障水平等方面提出了修订建议，体现了我国失业保障制度的不断完善。然而，随着新业态就业的大规模兴起，现行制度在相关权益保障方面的不足日益凸显。

现行失业保险保障对象限制性高。《失业保险条例》明确规定失业保险保障对象为城镇企事业单位的全部职工。尽管《修订意见稿》扩大了保障群体范围，但其仍以职工与用人单位具有法定劳动关系为参保前提。新业态从业人员不具备与平台间的劳动关系，无法参保以获得保障。可以说，“劳动者”身份认定问题是导致新业态从业人员无法享受失业保险保障的根本原因。

现行失业保险制度计费缴费方式固化。现行的“个体、用人单位、政府”三方缴费主体和“缴费基数+统一比例”的计费方法不适用于新业态从业人员。一是该群体与平台之间的劳动关系复杂，职业稳定性差，工作流转频率高、节奏快，用人单位难以持续性地为其进行社会保险费用缴纳和管理工作；二是该群体收入不确定性高、波动性大、内部差异大，难以合理确定个体缴费基数；三是该群体多平台兼职劳动的普遍现象及频繁职业变动会衍生出不同平台之间社保管理的交接问题，由此导致重复参保、如何分配缴费责任等问题，给现行社保管理体系带来极大挑战。（上）

（作者单位：中央财经大学保险学院）