中国银行保险报网讯

由中国国际工程咨询协会、《中国银行保险报》主办，中国平安财产保险股份有限公司承办，国工百家智库提供特别支持的首届“一带一路”与国际工程行业发展论坛于3月31日在北京召开。商务部国际经济合作事务局制度监管处处长王岳受邀出席论坛并做发言。

以下是王岳发言：

十年来，国际承包工程高速发展、援外项目实施成果丰硕，成为推动“一带一路”倡议走深走实的“两对翅膀”。站在这个重大时间节点上，我们从国际工程、援外项目的不同视角，总结工作规律，探讨如何更好地服务“一带一路”建设、实现各自行业的可持续发展恰逢其时。

经济合作局是商务部执行援外成套项目和技术援助项目的项目管理机构，接下来，我将以援外成套项目为例，围绕“发挥对外援助项目在全过程工程管理模式上的示范作用”作主题发言。

一、对外援助项目助力“一带一路”建设”

作为中国特色大国外交的重要手段，对外援助着眼于商务工作“三个重要”定位和国内国际两个大局。对外秉持正确义利观，始终服务于国家对外战略、“一带一路”建设，不断推动建设新型国际关系和构建人类命运共同体。一是紧密配合两届“一带一路”国际合作高峰论坛打造多项亮点成果。围绕“六廊六路多国多港”建设，实施了铁路、公路、桥梁、港口、通讯等基础设施项目100多个，建成一批高质量、可持续、包容增长的战略基础设施，打造以点带面、从线到片的互联互通格局，其中援马尔代夫跨海大桥项目被誉为“一带一路”桥头堡项目，巴基斯坦瓜达尔机场、非洲多国港口码头等广受关注。二是主动与受援方战略对接，帮助受援方提升自主发展能力。助力非盟落实《2063议程》，积极响应《东盟互联互通总体规划2025》，支持“新巴基斯坦”愿景、菲律宾“大建特建”、蒙古国“发展之路”等倡议。同时，加强与受援方合作和提高国际化程度，在传统援助方式之外尝试开展“受援方自建”“对等合作”等项目模式，为推动重大合作项目落地、建设及运营创造有利条件，中老铁路沿线征地搬迁和安居村、中白（俄罗斯）工业园项目等一批项目顺利实施。

对内坚持构建与国际接轨的市场化项目管理模式，不断健全制度体系和工作机制，引领行业发展。2004年起，对外援助特别是援外成套项目实施管理一项重要职能就是带动工程总承包企业、设计咨询企业“走出去”。近20年来，依托援外项目，工程总承包企业在带动受援国经济发展、促进当地就业的同时，也根据受援国实际发展需要拓宽自身业务布局，在受援国当地乃至周边区域扎根、发展，成功打开海外市场。很多设计、监理企业也依托援外项目业绩，积极参与各类国际工程设计咨询任务。国资委数据显示，“十三五”期间，央企实现海外营业收入超24万亿元，利润总额近6000亿元，对外投资收益率达6.7%。可以说，从借船出海到驾船出海，甚至带资出海，援外企业探索出了一条“援外项目+国际承包工程”相互促进的发展之路。

此外，依托援外项目，尤其是部分重大项目规划和工程可行性研究项目，如埃及卫星技术合作项目、柬埔寨道路规划项目、津巴布韦政策咨询项目以及中国-尼泊尔跨境铁路工程可行性研究项目等，成功带动中国产品、中国品牌和中国标准“走出去”。

二、援外成套项目全过程工程管理模式的探索与实践

近５年，经济合作局共实施管理成套项目607个、技术援助项目621个。援外成套项目作为中国对外援助的优势领域，其管理模式一直处在不断探索的过程中，以最大限度地在项目和资金上发挥杠杆和示范作用，在模式和管理体系上发挥引领作用。

（一）实施模式。

2015年前后，在张向晨部长领导下，商务部以部门规章形式建立起“五横五纵”的援外规章制度体系。充分调研国际工程管理先进理念并参考香港、上海等地试点“全过程工程管理”有益做法，在试点引入香港监理和马代大桥项目探索全过程咨询管理的基础上，对援外成套项目管理体制进行系统性重建，全面推行“项目管理+工程总承包”模式。

具体而言，“项目管理+工程总承包”模式打破了“设计-施工-监理”三方分立的模式，由设计咨询企业牵头整合监理企业，形成“项目管理公司”，以联合体形式承担勘察设计、施工管理、质量安全控制、对外协调等主要职能，对项目承担全过程管理职责；工程总承包企业承担施工图详图设计和工程建设总承包任务。就此，商务部对援外成套项目实施管理的责、权、利进行了重新调整，同国际上先进的管理模式接轨，也与“19号文”（国务院办公厅2017年印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》）提出的发展全过程工程咨询的要求是吻合的。从推行全过程工程咨询的角度，商务部应该说是走在了全国的前列。

（二）配套机制。

在这一实施模式项下，商务部配套建立了现代化的风险承担机制，以权责一致、界限明晰的原则，将项目实施过程中可能面临的政治外交风险、业主责任风险、不可抗力风险、设计责任风险、企业经营风险等五大类风险分别妥善处理；同时，以“政策性保障、市场化运作”方式推出三大保险制度，其中设计咨询职业责任保险、工程质量缺陷保险制度系首次在援外领域引入责任保险，通过市场化方式，由保险机构承担了项目管理企业、工程总承包企业责任造成的损失和成本增加。

（三）保障体系。

为保障援外成套项目按照“项目管理+ 工程总承包”模式顺利运行，经济合作局逐步构建起横向覆盖全部项目类型和项目实施全过程，纵向“部门规章-规范性文件-局内配套制度-工作手册和合同范本”层次分明、逐级落实的制度体系，为规范援外项目执行管理提供制度保障。

一是构建设备材料质量监管体系，形成《主材目录》-技术规格书-联合封样-社会化商检-入场签认-检查验收等十大环节的设备材料质量管控工作体系。

二是编制成套项目检查验收标准，在制定工程质量评定标准的同时，对项目管理企业、工程总承包企业合同履约和现场管理效果进行全方位评价，对参与各方的量化评定。

三是建立实施主体信用评价体系，对项目管理企业、工程总承包企业合规履约、严格履职形成约束，同时对企业守信行为予以激励，以奖优罚劣的政策导向推动形成争先创优的良性氛围。

三、援外成套项目全过程工程管理模式的运行效果与困难挑战

（一）运行效果。

8年来，坚持“政治性项目、市场化运作”“严格政府管理、坚持国际化方向”的原则，不断深化改革、修订完善，在优化主体结构、明确责任义务、提高管理效能、减少行政干预、防范廉政风险等方面发挥了重要积极作用。

一是符合“放管服”政策导向，减少管理接口，简化管理流程。“项目管理+工程总承包”实施模式的实质是强化项目管理企业的主体责任，将可以委托项目管理单位承担的技术管理职责、具体事务性管理工作与经济合作局的事中事后监管以及必须由经济合作局审批的重大事项区分开来，更加突出“专业的人做专业的事”。通过将部分一般性技术问题的管理权限下放至项目管理单位，经济合作局对成套项目的管理审批事项和工作节点由114项降至82项，降幅达28%。

二是强化设计责任，保证设计与施工衔接，保证设计意图贯彻。改革后项目管理企业负责方案设计和深化设计。所谓深化设计，就是项目管理公司可以根据项目实际和实施要求，在初步设计深度基础上，在保证设计质量和标准、满足工程总承包招标需要的前提下，自主确定设计深度。工程总承包企业依据深化设计进行施工详图设计，具体用于施工。同时，施工详图可以分阶段编制—审批—用于施工，最大限度地实现施工详图设计与现场条件、与施工情况相对匹配，进一步提高工作效率。

此外，经济合作局逐步建立起顾问咨询工作机制、实施方案预审制度、设计方案专家论证与优化、技术争议解决机制等，对设计这一源头环节进行监督管理，提高设计质量。

三是降低援外项目执行管理过程中的廉政风险，加强廉政建设。

“项目管理+工程总承包”实施方式下大幅压减了经济合作局在成套项目实施过程中的审批事项，有效减少了权力寻租的空间，降低了廉政风险，有利于援外成套项目监管单位的廉政建设。同时，压减相关审批事项后，经济合作局腾出更多监管力量，不断加大项目巡检、专项排查和审计力度，不断扩大对援外实施主体的监管覆盖面，及时发现问题，抓早抓小，尽最大可能防范化解援外实施主体的廉洁风险。

四是支持国内咨询服务企业和技术服务标准“走出去”。

目前，国内工程总承包企业已经深入国际承包工程市场，实现了“走出去”。援外成套项目采用“项目管理+工程总承包”的实施方式，将有助于培育援外实施企业提供全过程工程咨询服务的能力，为国内设计和管理咨询服务企业和技术服务标准“走出去”与国际接轨提供助力。

（二）困难挑战。

总体上看，“项目管理企业+工程总承包企业”的实施模式改革取得了积极成效，但实际执行过程中仍存在一定偏差。比如，设计企业和监理企业“两张皮”的问题；设计深度难以划定标准的问题；比如责任保险导致的设计变更难以实施的问题。在这些问题的背后，实际都是设计企业不愿脱离舒适区，与国际接轨能力不足、体制机制不畅的问题。

一是国内建设行业体制机制发展尚不平衡不成熟，19号文发布后，尽管住建部等行业主管部门对推行全过程工程管理已经积极引导，但建筑工程领域专业复杂，企业分布地域广泛、情况不一，推行效果还有待观察。

二是企业能力建设跟进不及时，尚不完全满足与国际接轨的需要。国际化的企业和人才的国际化实质上代表着以企业为核心和以人为核心的两种底层逻辑，不是一时一地一朝一夕能够实现的，需要长期的发展和培育。

三是人才短缺问题仍需予以高度关注。仅就援外成套项目管理领域而言，多年来不断要求项目管理企业提高能力、加强人才培育和储备，经济合作局也常年开展制度宣讲和业务培训，但成效寥寥，并未产生多少适应现行援外工作全过程管理要求的项目管理人才。

结束语

今年也是经济合作局成立二十周年。援外成套项目在制度创新、观念转变等方面走在了前面，在质量保证、责任明确、有效管理方面更具有代表性和先进性，对实施建设工程全过程咨询管理起到示范和促进作用。着眼未来，对外援助项目坚持市场化运作是大方向，提高与国际接轨能力、发挥行业引领作用则是主旋律，经济合作局将与有关行业主管部门、协会进一步加强合作，为加强顶层设计、完善体系建设和培育市场主体贡献一份力量。