编者按：

2007年美国次级抵押贷款机构破产，迅速冲击雷曼兄弟、美林公司等大型投资银行，并引发全球金融危机……在2007年至2009年的金融危机中，消费者、企业、金融机构深受打击，而后续秩序的重建与修复是一个相当漫长的过程。为维护金融系统的稳定，各国普遍加强了对系统重要性银行的监管。

2020年10月，人民银行、银保监会发布《系统重要性银行评估办法》；今年10月15日，系统重要性银行名单正式出炉，新的附加监管规定将于12月1日正式落地。银行业在中国金融系统中占据主导位置，其风险防御能力正在一步步提升。

开出“本土药方”

□实习记者 许予朋

2011年，巴塞尔银行监管委员会首次提出全球系统重要性银行评估方法和标准，经金融稳定理事会（FSB）批准后确定并公布全球系统重要性银行名单。在对全球系统重要性银行进行监管的同时，G20国家也在探索建立国内系统重要性银行监管体系，为本国“大而不能倒”银行开出“本土药方”。

今年10月15日，人民银行、银保监会评估认定了19家国内系统重要性银行，同时推出《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（以下简称《附加监管规定》），标志着系统重要性银行监管向国际水平看齐。

在此背景下，《中国银行保险报》专访中国人民大学中国资本市场研究院联席院长、人大重阳高级研究员赵锡军，站在国际比较的视野下，解析政策落地的节奏与深意，探讨国内系统重要性银行未来肩负的使命。

《中国银行保险报》：国际上对系统重要性银行等大型金融机构的监管，主要侧重哪些方面？

赵锡军：对系统重要性银行进行监管，核心在于对银行的资本配置进行约束，即提出更高的资本充足率要求。如果机构被列为系统重要性银行，对资本的要求就会有所增加。国际上目前将系统重要性银行的监管分为两层，一层是全球系统重要性银行，一层是由各国确定的本国层面的系统重要性银行。两层监管资本要求存在差异，但总体来讲，无论被列入国内还是全球系统重要性银行，都要比普通银行接受更多资本要求。

除了对资本配置进行约束，引导系统重要性银行制定恢复和处置计划，就是所谓的“生前遗嘱”，也是国际监管的重点之一。系统重要性银行一旦发生风险，不能只对自己负责，还要兼顾风险的溢出效应，不能影响整个金融体系的运行。每一家系统重要性银行都需制定恢复与处置计划：一方面，要说明银行在遇到危机时怎样才能尽快恢复过来，确保客户安全，并将自身风险控制在一定范围之内；另一方面，如果银行实在不能恢复正常运行，要说明怎样能够有效处置资产负债以及客户关系，防止引发系统性风险。

目前，国际上统一的对于系统重要性银行的监管要求，主要体现在《巴塞尔协议》中。不过对于系统重要性银行在各国的监管具体落实到什么程度，巴塞尔委员会给出了一定灵活性，允许各国根据自身情况在一定期限内进行调整，但是不能无限地过渡。

《中国银行保险报》：我国银行业的经营特点、风险特征与欧美银行业有何不同？

赵锡军：和西方国家商业银行相比，我国商业银行无论是在业务布局、管理方式还是金融市场参与度方面，均存在一定差异。

首先，西方国家的商业银行经营时间更久，市场竞争相对更激烈，多数大型银行发展出了多元化的业务特征，设立了混业经营的架构。走“综合化”经营路线的银行，其风险不仅源于银行业务这一块，可能会面临别的业务风险，相互之间出现“交叉传染”的可能性也比较大。我国商业银行以分业经营为主，在业务布局、组织架构、公司治理等方面均有不同。

其次，西方国家商业银行的业务范围包含了较多中间业务、表外业务。相比传统的存贷业务，表外业务的资本监管要求相对较低，不过这并不意味着风险会减少，特别是在表内业务与表外业务之间界限模糊的情况下，本应该属于表内业务的，被转到了表外，相当于放松了对资本配置的要求。整体来看，目前西方国家商业银行表内、表外业务收入大概各占一半，相比之下，我国银行业中间业务、表外业务收入占比较相对较低，可能只有不到20%。

最后，西方国家商业银行普遍拥有较大规模的交易账户，也就是说，其介入金融市场的业务更加广泛、深入。交易性金融市场业务在期限等方面灵活度更高，面临的流动性风险也更高。同时，由于资产在市场上连续性交易，价格会随着市场变化而变化，因此面临更大的市场风险。因为交易有买有卖，一旦交易对手不能履约，也会出现对手风险。目前，我国也有不少银行进入金融市场，开始拓展交易银行业务，不过相对西方国家商业银行而言，交易性账户的规模还比较小。

实际上，从《巴塞尔协议Ⅰ》到《巴塞尔协议Ⅲ》，国际金融监管一直在不断思考如何应对银行业务向多元化、复杂化发展所面临的风险。《巴塞尔协议Ⅰ》主要侧重管理传统的存贷业务风险。随着交易账户的增加，《巴塞尔协议Ⅱ》增加了对市场风险的管理。《巴塞尔协议Ⅲ》则建立了“最低资本要求、外部监管和市场约束”三大支柱，搭建起更完整的风险防御系统。

《中国银行保险报》：如何评价中国对系统重要性银行的监管与《巴塞尔协议Ⅲ》等国际监管要求的衔接情况？

赵锡军：我国金融监管部门在落实《巴塞尔协议》的一系列要求时，既消化了《巴塞尔协议》以资本配置为核心的审慎监管精神，又兼顾了我国商业银行的具体情况，在执行上可以说是“按部就班”推进的。

去年12月3日推出的《系统重要性银行评估办法》对我国系统重要性银行的评估方式、评估范围、评估流程和工作分工作出明确规范。同时，从银行规模、业务关联度、相关业务可替代性和业务复杂性四个维度，确立了我国系统重要性银行的评估指标体系，以此为基础，对商业银行实施差异化监管。

今年10月推出的《附加监管规定》进一步明确了对不同组别系统重要性银行的差异化监管要求。其中最重要的一项，就是确立了附加资本监管标准，不同组别的系统重要性银行需“对号入座”，并匹配相应的附加资本要求。同时，《附加监管规定》还对系统重要性银行提出附加杠杆率要求，附加杠杆率要求为其附加资本要求的50%；提出恢复与处置计划要求，与《巴塞尔协议》保持一致。

此外，《附加监管规定》特别提出系统重要性银行必须建立银行资本管理的“内在约束机制”，这是非常重要的。所谓“内在约束机制”，就是要在做好补充资本的同时，充分发挥资本对业务发展的指导作用和约束作用，有多少资本，做多大业务，不能轻易突破资本要求，盲目扩表。

《中国银行保险报》：《附加监管规定》落地，后续将对国内系统重要性银行带来哪些影响？

赵锡军：首先，19家系统重要性银行要在综合考虑《附加监管规定》的情况下制定业务发展战略，不能无限制扩张资产负债。其次，银行要约束自身风险，特别重视表外业务、交易性业务、结构复杂的中间业务等的风险积聚，对一些结构特别复杂、链条特别长的业务“做减法”，降低风险传播、扩散的危害。最后，商业银行需要重视资本补充，控制好杠杆率，保持充分的流动性。

金融与经济的关系就像“血与肉”，两者不能各自独立运行。但经济发展和金融的资源配置也要相匹配，不能让金融机构承担过高的风险。如果一味用债务杠杆来支撑经济发展，可能会出现泡沫并引发更大的危机。目前，实体经济的发展已从原来的追求高增长率、规模扩张，转向追求高质量发展和创新、竞争力的提升。金融也要转型，不能一味靠扩大贷款规模、扩大银行资产负债表来支持经济增长，而要为高质量发展与技术创新精准匹配资源。

开源节流“补血”

□实习记者 许予朋

《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（以下简称《附加监管规定》）将于2021年12月1日起施行，其中最重要的一条就是对系统重要性银行提出附加资本要求，即要求银行满足更高的资本充足率标准。

《中国银行保险报》记者在梳理各家银行的监管资本数据后发现，截至三季度末，19家系统重要性银行的核心一级资本充足率均能满足附加资本要求。不过有的银行刚刚“过线”，后续资本补充压力犹存；而对于工行、农行、中行、建行4家同时被认定为我国系统重要性银行和全球系统重要性银行的大行而言，“补血”更面临开源节流的新挑战。

正是在这样的背景下，近期，银行业再现“补血”热潮。

19家全部达标但压力犹存

根据《附加监管规定》，系统重要性银行在满足最低资本要求、储备资本要求等基础上，还应满足0.25%-1.5%的附加资本要求，由核心一级资本满足。人民银行、银保监会有关部门负责人指出，目前入选的系统重要性银行均满足附加资本要求，无需立即补充资本，不会影响信贷供给能力。

不过《中国银行保险报》记者在梳理三季度末各系统重要性银行核心一级资本充足率后发现，目前19家系统重要性银行虽然全部过线，但也不无压力。

比如，第一组银行中的广发银行三季度末核心一级资本充足率为7.8%，仅比监管要求的7.75%高出0.05个百分点。根据三季报，工行、农行、中行、平安银行等系统重要性银行资本充足率均较年初有所下滑。

兴业研究分析师郭益忻在研报中指出，9月银行继续扩表，其中大行、股份行增速相对更快，进一步反弹到7.3%。资产增速企稳预计将贯穿四季度，相对于资产投放创收带来的增益，风险资产消耗带来的影响将更大，及时高效补充资本仍将是四季度银行经营资产负债的重要内容。

长期来看，加大信贷投放、减费让利等因素也会加大系统重要性银行资本消耗。信用评级机构联合资信研究认为，在监管要求加大对实体经济支持力度的环境下，商业银行信贷投放力度持续加大，导致风险加权资产规模逐年上升，对资本消耗较大；同时，在减费让利的监管导向下，银行利润下滑导致资本内生能力有所削弱，叠加疫情冲击带来资产质量下滑，减值准备计提规模上升也会对其利润产生侵蚀。

银行股估值偏低成为掣肘

那么系统重要性银行应如何在资本消耗与资本监管中求得平衡？

对此，中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏指出：“银行需要从‘开源’和‘节流’两方面处理资本充足率问题。‘开源’即在监管许可范围内创新并多使用多种资本补充工具，丰富资本补充来源；‘节流’即做好轻型化转型，多发展轻资产业务，做好风险管理等节约资本占用。”

在开源方面，《中国银行保险报》记者注意到，11月起，系统重要性银行发行资本工具呈提速趋势，大有“未雨绸缪”的势头。

根据中国债券信息网数据，11月以来，建行、平安银行、中行先后完成了二级资本债发行工作，发债规模分别为450亿元、300亿元和500亿元；农行、工行先后发行400亿元、300亿元无固定期限资本债，用于补充其他一级资本。与一般中小银行相比，系统重要性银行发债规模普遍更大，近期发行频率也有所提升。

“在外部环境更趋复杂严峻、经济增长面临压力的情况下，银行作为顺周期行业，利润增长也面临下行压力，通过内源利润留存补充资本的空间有限，为更好服务实体经济，更需要外源资本补充，因而发行二级资本债等方式被较多应用。”娄飞鹏表示。

不过，《附加监管规定》附加资本的“担子”主要压在了核心一级资本充足率上。19家系统重要性银行均为上市银行，通过定增、配股等方式补充核心一级资本可以说是“题中应有之义”。近期，江苏银行、宁波银行相继落地配股募资方案，额度分别为200亿元和120亿元。但目前银行股估值普遍偏低，可能形成掣肘。

中国社会科学研究院金融所银行研究室主任李广子介绍，银行核心一级资本主要包括实收资本、资本公积、盈余公积、未分配利润等，主要来自资金注入或者银行自身的积累。“目前上市银行估值普遍较低，通过发行股票筹集核心一级资本确实受到一定限制。”李广子说。

一位金融系统业内人士指出，银行通过定增、可转债等方式进行再融资，既要考虑自身融资成本，也要考量投资者参与问题，涉及银行估值、风险权重计量等难点。当前银行股估值偏低，寻求投资者存有困难。

不过，从长远来看，业内人士普遍表示，系统重要性银行还应通过自身盈利积累强化资本补充能力，进而实现可持续发展。节流依然重要。李广子建议，相对而言，中间业务等不会产生资本消耗，是系统重要性银行可以发展的方向。

四大行备战TLAC

值得关注的是，19家系统重要性银行中，工行、农行、中行、建行还“身兼”全球系统重要性银行，不但面临更高的附加资本要求，并且需要额外构建总损失吸收能力（TLAC），即在进入处置阶段时，可以通过减记或转为普通股等方式吸收损失的资本和债务工具。

目前，根据中信证券等多家券商、研究机构测算，我国4家全球系统重要性银行TLAC缺口超过2万亿元。如何才能在2025年前达到目标？后续，通过创新设计、发行总损失吸收能力工具等方式补充TLAC，从而达成监管目标是关键。

在发行TLAC工具方面，兴业研究指出，商业银行发行合格TLAC工具并不意味着要创设一种全新的金融工具，只要条款设计和偿付顺序符合相应监管要求即可。以摩根大通为例，其合格TLAC工具包含了满足美联储TLAC监管要求的核心一级资本工具、优先股、次级债券以及高级无担保债务。关键还是要激发市场对银行资本工具的投资热情。

TLAC也对全球系统重要性银行经营能力提出更高要求。中信证券研究所副所长、首席固收分析师明明表示，TLAC要求倡导的银行经营模式是资产端“轻资本化”、负债端“多元化”以及收入来源“非利息化”。短期来看，随着TLAC工具的发行增加，国内大型银行负债成本或将出现一定幅度抬升（其成本高于一般存款和高级债券）；中长期而言，TLAC要求将促使大型银行加快经营转型，一方面报表扩张或更为审慎，另一方面或通过综合化和多元化经营强化“轻资本模式”。

记者观察：系统重要性“家族”还会扩容

□记者 李林鸾

加强对系统重要性金融机构监管，已成为2008年全球金融危机后的国际共识。

2011年，金融稳定理事会（FSB）开始发布全球系统重要性银行名单，后在2013年发布了全球系统重要性保险机构名单，并提出更高的监管要求。目前我国工行、农行、中行、建行4家银行和中国平安保险（集团）股份有限公司分别被选入上述名单。同时，主要经济体还加强了对国内系统重要性金融机构的监管。

近期，人民银行、银保监会公布了评估认定的19家国内系统重要性银行名单。结果显示，国内系统重要性银行分组及追加资本递增的设计思路与国际监管规则保持一致，体现了监管机构基于宏观审慎管理和系统性风险防范的考虑，有意限制大型银行规模扩张和风险过度承担的冲动。

随着国内系统重要性银行评估尘埃落定，循着与国际监管规则保持一致的思路，以此为起点，亦能为后续系统重要性保险业机构、系统重要性证券业机构等的监管奠定良好基础。

根据人民银行、银保监会、证监会2018年发布的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，系统重要性金融机构包括银行业、证券业、保险业机构，以及国务院金融稳定发展委员会认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。近期，人民银行、银保监会就《关于保险公司发行无固定期限资本债券有关事项的通知（征求意见稿）》公开征求意见，这也引发市场对国内系统重要性保险机构渐进的猜想。

毋庸置疑，长远看，认定系统重要性机构并完善相关监管制度，有助于抓住重点，对于提高风险抵御能力、强化市场约束、增强金融体系的稳健性具有积极意义，有利于金融业健康发展和金融市场平稳运行。

纵观保险业和证券业，我国保险行业资金规模较大，部分头部券商资金规模不大但与市场关联度高、风险敞口大，经营不善易诱发系统性风险，亟须相关部门加快修订完善我国系统重要性的保险业机构、证券业机构的评估办法，确定相关机构名单。

此外，需要注意的是，我国金融控股公司发展速度快，经常利用多牌照的优势进行关联交易等业务，并且各项业务由不同监管部门负责，存在监管真空、监管套利，应进一步加大监管协调力度，督促其规范发展。因此，可考虑出台诸如金控公司等其他从事金融业务机构的系统重要性评估办法，推动我国系统重要性金融机构评估实现全覆盖。